Als eine der mächtigsten Institutionen Österreichs genießt das Bundesamt für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung (BVT) keinen guten Ruf. Zahlreiche Vorkommnisse der Vergangenheit haben das BVT gebrandmarkt und sein internationales Ansehen beschädigt. Unter ausländischen Geheimdiensten gilt Österreich als "Sicherheitslücke". Ein Prüfbericht des „Berner Clubs“, dem Direktor*innen aller Inlandsgeheimdienste der EU-Mitgliedstaaten, Norwegen und Schweiz angehören, ortet schwere Mängel. Ein Untersuchungsausschuss zur Hausdurchsuchung in der Ära Kickl und der tragische Anschlag in Wien am 2. November 2020 waren schließlich der Anlass zu einer umfassenden Reform. Das skandalumwitterte BVT soll neu strukturiert und professionalisiert werden. Dazu wurde im Bundesministerium für Inneres das Projekt „BVT neu“ geschaffen, welches den Nachrichtendienst und Staatsschutz nach Maßgabe internationaler Standards neu ausrichten soll. Schon letztes Jahr haben wir uns mit unseren 12 Prüfsteinen zur BVT-Reform zu Wort gemeldet.

Damit wir sichergehen können, dass uns die Regierung da nicht wieder weitere invasive Überwachungsmaßnahmen unterjubelt und uns in unseren Grundrechten beschneidet, haben wir den Entwurf genau durchleuchtet. In unserer juristischen Stellungnahme zeigen wir bestehende Probleme auf und bieten Lösungsvorschläge an.

Organisatorische Trennung der Aufgabenbereiche Staatsschutz und Nachrichtendienst

Die Reform sieht eine Aufteilung der Bereiche Staatsschutz und Nachrichtendienst vor. Aufgabe des Bereichs des Staatsschutzes ist der vorbeugende Schutz vor verfassungsgefährdenden Angriffen durch eine Person, sofern ein begründeter Gefahrenverdacht für solch einen Angriff besteht. Dem Bereich des Nachrichtendienstes kommt die Aufgabe der erweiterten Gefahrenforschung zu. Darunter versteht man die Beobachtung einer Gruppierung, wenn damit zu rechnen ist, dass es zu schwerer Gefahr für die öffentliche Sicherheit durch verbundene Kriminalität kommt, insbesondere zu ideologischer oder religiös motivierter Gewalt. Durch die Reform soll für den Nachrichtendienst ausschließlich die Direktion für Staatsschutz und Nachrichtendienst (DSN) zuständig sein. Bisher waren auch Landesämter dafür verantwortlich, die sollen aber in Zukunft nur noch für den polizeilichen Staatsschutz zuständig sein. Dieser Direktion soll ein/e Direktor*in vorstehen, für die in den Aufgabenbereichen Staatsschutz und Nachrichtendienst jeweils eine stellvertretende Person bestellt wird. Um den Informationsfluss zwischen den beiden gesetzlich getrennten Organisationsstellen zu gewährleisten, wird eine Organisationseinheit eingerichtet.

Dadurch beabsichtigt die Regierung eine „deutliche Trennung“, die unserer Ansicht nach durch den vorliegenden Entwurf so nicht erzielt werden kann. Denn dadurch wird nach wie vor der polizeiliche Staatschutz und der Nachrichtendienst in einer Behörde vereint und unterstehen dem/der Direktor*in. Genau das ist aber der Hauptkritikpunkt am österreichischen Modell des Verfassungsschutzes von internationalen Diensten. Wenn es die Regierung mit der Trennung wirklich ernst meint, dann muss der polizeiliche Aufgabenbereich vollständig vom Nachrichtendienst abgekoppelt sein. 

Ein weiteres Problem sehen wir darin, dass die Direktion weiterhin bei der Generaldirektion für öffentliche Sicherheit im Innenministerium angesiedelt bleibt. Das bedeutet, dass der/die Direktor*in dem Generaldirektor für öffentliche Sicherheit untergeordnet ist, der wiederum dem Innenminister unterstellt ist. Ihr könnt es euch vermutlich schon denken, aber eine Stärkung und Entpolitisierung des Verfassungsschutzes kann dadurch nicht erreicht werden. Viel eher läuft es darauf hinaus, dass der bereits bestehende Einfluss des Innenministers auf die Behörde weiterhin gewahrt werden soll.

Verfassungsgefährdender Angriff

Was ist ein verfassungsgefährdender Angriff überhaupt? So ein Angriff besteht bei der Verwirklichung bestimmter Straftaten, etwa Bildung einer terroristischen Vereinigung (nach §278bStGB) oder die Terrorismusfinanzierung (nach §278dStGB). Laut dem Entwurf (§6Abs3Z2) kann aber solch ein Angriff auch dann vorliegen, wenn bestimmte Straftaten mit „ideologischer oder religiöser“ Motivation begangen werden. Einen genauen Schluss, was unter solch einer Motivation überhaupt zu verstehen ist, lässt der Entwurf aufgrund der Schwammigkeit gar nicht erst zu. Das führt dazu, dass die Bestimmung den Eindruck erweckt, eine einfache Körperverletzung, die ideologisch oder religiös motiviert ist, stelle einen verfassungsgefährdenden Angriff dar. Bei einer Körperverletzung ohne ideologischer oder religiöser Motivation, sei das aber dann nicht der Fall. Da läuten bei uns die Alarmglocken, denn diese Auslegung führt zu einer Ungleichbehandlung und wäre wegen der Verletzung des Gleichheitssatzes verfassungswidrig. Noch dazu findet sich keine Erklärung im Gesetzestext, warum die angeführten Delikte bei ideologischer oder religiöser Motivation gefährlicher als andere erachtet werden und warum es dafür überhaupt besondere Ermittlungsmaßnahmen braucht. Diese Bestimmung muss unbedingt ersatzlos gestrichen werden!

Durchsuchungsbefugnisse

Laut der Bestimmung kann der/die Direktor*in Personen, die das Gebäude bzw. Räumlichkeiten der DSN betreten, verlassen oder sich darin aufhalten, durchsuchen lassen, sofern es zum Schutz klassifizierter Informationen notwendig ist. Das umfasst auch das Öffnen und Durchsuchen von Behältnissen und Gegenständen, die die Person mit sich führt. Die Sache ist nun die, dass jede Durchsuchung von Personen und ihren Gegenständen in den Schutzbereich des Artikel 8 EMRK fällt. So eine Durchsuchung ist nur dann zulässig, wenn sie gesetzlich vorgesehen, adäquat und verhältnismäßig ist. Eine solche anlasslose und willkürliche Durchsuchung steht in keiner Verhältnismäßigkeit und lehnen wir strikt ab. Daher fordern wir, dass so eine Durchsuchung nur dann stattfinden darf, wenn aufgrund bestimmter Tatsachen anzunehmen ist, dass die Person den Schutz von klassifizierter Information auch gefährdet. Das ist ein ganz zentraler Punkt, damit Personen keiner willkürlichen Grundrechtseingriffe ausgesetzt werden. Das muss klipp und klar in der Bestimmung formuliert werden. 

Des Weiteren sieht der Entwurf vor, dass der/die Direktor*in ermächtigt wird, Mitarbeitenden des nachrichtendienstlichen Bereichs eine Dienstwaffe zur Verfügung zu stellen. Kurz zur Erinnerung: Staatsschutz und Nachrichtendienst sollen voneinander getrennt werden. Genau das strebt die Regierung an, zumindest behauptet sie das. Daher hat sie auch schon mehrmals versichert und betont, dass Mitarbeitende des Nachrichtendienstes keine Exekutivgewalt haben werden, da es ja eine strikte Trennung zwischen der polizeilichen Gefahrenabwehr (Staatsschutz) und der analytischen Gefahrenforschung (Nachrichtenkontrolle) geben wird. Warum wird dann hier in der Bestimmung verankert, dass Personen der Nachrichtenkontrolle doch Waffen tragen könnten? Diese Mitarbeiter*innen dürfen gar keine Strafverfolgungstätigkeiten vornehmen, denn sobald ein konkreter Verdacht besteht, ist die Polizei am Zug und der Nachrichtendienst darf nicht mehr tätig sein.  Daher fordern wir, den § 2b Abs 2 SNG komplett zu streichen. Es sollte niemand in Österreich eine Waffe in der Arbeit tragen, die für die Ausführung der Tätigkeit nicht einmal ansatzweise befugt ist.

Fallkonferenz Staatsschutz & Einführung gesamtstaatliches Terrorismus-Abwehrzentrum

Es soll eine Fallkonferenz eingeführt werden, mit dem Ziel, gemeinsam geeignete Deradikalisierungs- und Integrationsprogramme zu erarbeiten und zu koordinieren, um so Angriffe zu verhindern. Prinzipiell begrüßen wir dieses Vorhaben. Allerdings: die Einberufung einer Fallkonferenz soll dann möglich sein, wenn ein Mensch einen verfassungsgefährdenden Angriff begehen wird. Ein Gefahrenverdacht ist dann begründet, wenn dieser Angriff in absehbarer Zeit stattfinden wird. Es reicht also nicht zu sagen „es kann nicht ausgeschlossen werden, dass dieser Mensch einen solchen Angriff begehen wird“. Leider fehlt im vorgelegten Gesetzestext die Notwendigkeit eines begründetet Verdachts vollkommen. Das bedeutet, es ist bereits dann möglich, eine Fallkonferenz einzuberufen, wenn noch kein begründeter Gefahrenverdacht besteht. Unserer Ansicht nach, ist es zwingend notwendig, dass dieser Gefahrenverdacht auch begründet sein muss, daher appellieren wir an die Regierung im Entwurf unbedingt von einem begründeten Gefahrenverdacht zu sprechen. 

Ebenfalls im Gesetzestext beabsichtigt, ist die Einführung eines gesamtstaatlichen Terrorismus-Abwehrzentrums. Das soll eine Plattform sein, bei der sich die wichtigsten Nachrichtendienste regelmäßig treffen, um Informationen zur Prävention von verfassungsgefährdenden Angriffen auszutauschen. Essentiell dabei ist aber, dass sich diese Plattform in Österreich nicht ausschließlich auf Islamismus beschränken darf. Diese Plattform kann dazu beitragen, Gefahren frühzeitig zu erkennen und mit entsprechenden Präventivmaßnahmen entgegenwirken, ohne im Einzelfall vorab zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Fallkonferenz erfüllt sind. Damit könnte man sich Zeit kaufen und das Risiko aufgrund von Zeitdruck unbedachte und überstürzte Maßnahmen anzuwenden, könnte minimiert werden.

Die Sache mit den IMSI-Catchern

Zur erweiterten Gefahrenforschung und zum vorbeugenden Schutz verfassungsgefährdender Angriffe, ist es bereits jetzt schon möglich, von Mobilfunkbetreiber*innen den Standort eines Telefons abzufragen, solange die Ermittlungsaufgabe nicht auch durch andere Maßnahmen bestritten werden kann. Dem BVT blieb diese Überwachungsmaßnahme allerdings bisher verwehrt. Innenminister Karl Nehammer hat im Vorfeld der BVT-Reform stehts zugesichert, dass es zu keiner Ausweitung von Überwachungsbefugnissen kommt. Und jetzt liegt uns ein Gesetzestext vor, der aber genau das vorsieht: die Ausweitung von Überwachungsmaßnahmen. 

Mit dem Evaluierungsbericht des Terror-Anschlags am 2. November ist klar, wir haben ausreichende Mittel und Möglichkeiten, damit die Verfassungsschutzbehörden ihre Aufgabe erfüllen können. Der Verlust von Menschenleben am 2. November war einem Behördenversagen geschuldet, nicht dem Fehlen von entsprechenden Maßnahmen. Einer Sicherheitsbehörde, die an einem Tiefpunkt ihres Vertrauens in der Öffentlichkeit steht, darf man nicht noch mehr Macht in die Hand geben.

Eine weitere Ausweitung von Befugnissen: Bis jetzt war das Erfragen von bestimmten personenbezogenen Daten (z.B. Buchungsdatum einer Reise, Reiseverlauf, Mitreisende) einer Buchung nur bei Personenbeförderungsunternehmen möglich. Jetzt will die Regierung Auskunftsanfragen auch an Betreibende von Computerreservierungs- und globalen Distributionssystemen ausweiten. Konkret soll mit dieser Bestimmung die Abfrage von Websites wie Skyscanner, Kayak oder Expedia ermöglicht werden.

Rechtsschutzbeauftragte

Bevor Verfassungsschutzbehörden eine Aufgabe durchführen, ist die Ermächtigung des Rechtsschutzbeauftragen einzuholen. Das gilt ebenso, wenn besondere Ermittlungsmaßnahmen oder ermittelte Daten weiterverarbeitet werden sollen. Die Aufgabe von Rechtschutzbeauftragen ist die Wahrung der Rechte von betroffenen Personen, insbesondere bei verdeckten Ermittlungen von denen die Betroffenen erst im Nachhinein oder nie erfahren. Leider lehrt uns die Praxis, dass die Rolle von Rechtsschutzbeauftragen eher einem Ermöglichungs- als einem Kontrollgremium entspricht. 

Mit der Novelle soll der Rechtschutzbeauftragte erstmals verpflichtet werden seine Ermächtigungen zu begründen. Natürlich ist das ein sinnvoller Schritt, aber er verdeutlicht auch das bisherige Kontrollvakuum des BVT. Um das zu verdeutlichen: die einzige Genehmigung für geheime Überwachugnsmaßnahmen musste ihre Entscheidungen bisher nicht einmal begründen! Unser Vorschlag ist in dieser Begründung auch eine Interessensabwägung aufzunehmen. Der Rechtsschutzbeauftragte muss zwischen dem öffentlichen Interesse und den Betroffenenrechten der überwachten Person abwägen und seine Entscheidung auch im Hinblick auf diese zwei Rechtsgüter begründen. Wir hoffen, dass sich Rechtsschutzbeauftrage dadurch intensiver mit den Ermittlungsmaßnahmen auseinandersetzen und nicht einfach wie bisher alles durchwinken. Schließlich liegt die Rechtfertigungslast bei jedem Grundrechtseingriff bei dem Staat und nicht dem Menschen, dessen Rechte verletzt werden. 

Weiters schlägt die Regierung eine Verlängerung der Funktionsperiode des Rechtsschutzbeauftragten von fünf auf zehn Jahre vor und schließt eine Wiederwahl aus. Dieses Feigenblatt reicht aus unserer Sicht keineswegs, um das gravierende Unabhängigkeitsdefizit zu lösen. Der Rechtsschutzbeauftragte ist innerhalb des Innenministeriums angesiedelt und damit eine "haus-interne" Kontrolle, die fast zu allem ja sagt. Kaum eine Überwachungsmaßnahme wird vom Rechtschutzbeauftragen jemals abgelehnt, viel mehr wird Feedback gegeben, wie man denn die ein oder andere Überwachung nicht doch noch genehmigt bekommen könnte. Das entspricht nicht einmal annähernd den rechtsstaatlichen Anforderungen an eine unabhängige Prüfung.

Um dieses Problem endlich auszumerzen, braucht es eine Neustrukturierung des Kontrollorgans, vor allem auch in Anbetracht der geplanten Trennung von Polizei und Nachrichtendienst: es ist weder nachvollziehbar noch förderlich, wenn das Innenministerium sich selbst Genehmigungen für getroffene Maßnahmen gibt. Deswegen fordern wir eine unabhängige richterliche Kontrolle oder zumindest eine Auslagerung weg vom Innenministerium.

Parlamentarische Kontrolle

Mit der Bestimmung wird die Direktion verpflichtet, dem Innenminister jährlich Bericht zu erstatten. Anschließend soll der Minister diesem Bericht dem ständigen Unterausschuss übermitteln. Neben allgemeinen Informationen über die Tätigkeiten der Direktion und der Organisationseinheiten, soll der Bericht vertiefende Einblicke über die beobachteten Gruppierungen beinhalten. Damit einhergeht auch eine teilweise Ausweitung der Berichtspflichten des Innenministers an den ständigen Unterausschuss. Das ist ja alles schön und gut, aber wenn wir uns ehrlich sind: Das sind Selbstverständlichkeiten. Will man eine ernst gemeinte parlamentarische Kontrolle, dann darf man sich nicht mit Selbstverständlichkeiten abspeisen lassen.  

Eine sinnvolle parlamentarische Kontrolle sorgt auch für eine demokratische Verankerung des so gefährlichen Staatsschutzbereichs. Deshalb muss schon das Aufgabenprofil des Nachrichtendienstes mit einer zwei-drittel Mehrheit beschlossen werden und mit dem selben Quorum auch jede Kooperation mit ausländischen Diensten genehmigt werden. Wenn klassifizierte Informationen Hinweise auf Straftaten beinhalten, dann muss es dem Ausschuss möglich sein diese Informationen zu deklassifizieren und zur Anzeige zu bringen. Es sollte ein Minderheitenrecht geben Mitarbeiter*innen des Nachrichtendiensten unter Wahrheitspflicht zu befragen und gegebenenfalls dienstrechtliche Konsequenzen gegen diese zu ergreifen, wenn illegal oder entgegen dem Aufgabenprofil gehandelt wurde.

Unabhängige Kontrollkommission

Zur Sicherstellung der gesetzmäßigen Aufgabenerfüllung soll beim Innenminister eine unabhängige Kontrollkommission eingerichtet werden. Prinzipiell findet wir die Einführung einer Kontrollkommission gut, allerdings gibt es noch gehörigen Nachbesserungsbedarf:

1. Derzeit ist das Kontrollgremium nur ein zahnloser Papiertiger: Zwar kann mit seinen Berichten ein „Optimierungsbedarf“ aufgezeigt werden, das Gremium kann aber weder dienst- oder disziplinarrechtliche, noch budgetäre Konsequenzen für ein etwaiges Fehlverhalten aussprechen. Wenn man sich international umsieht, dann sieht man, wie essentiell eine effektive Kontrolle mit echten Konsequenzen ist. In der derzeit geplanten Ausgestaltung, kann das Gremium dieser zentralen Aufgabe gar nicht erst nachkommen. 

2. Die Kontrollkommission soll als Anlaufstelle für Whistleblower dienen. Was wir im Entwurf noch vollkommen vermissen: sämtliche Schutzvorschriften. Derzeit ist im Gesetzestext nur die Rede von der technischen Infrastruktur, die eine anonyme als auch namentlich bekannte Abgabe von Hinweisen ermöglichen soll. That‘s it. Whistleblower riskieren viel, um die Gesellschaft aufzuklären und um auf Fehlverhalten oder Unzulänglichkeiten hinzuweisen. Diese Menschen müssen in ihrem mutigen Handeln unterstützt werden und ihnen muss ein hieb- und stichfester Schutz geboten werden. Sie müssen vor strafrechtlichen Konsequenzen geschützt werden und es muss ihnen ein Recht auf die Wahrung ihrer Anonymität und Vertraulichkeit zugesprochen werden. 

3. Richter*innen, Staatsanwält*innen und Rechtsanswält*innen dürfen nicht zum Mitglied des Kontrollgremiums bestellt werden. Es erschließt sich uns nicht, warum Mitarbeitende der Justiz kategorisch ausgeschlossen werden.

4. Die Verfassungsschutzbehörden haben der Kontrollkommission Einblick in alle erforderlichen Unterlagen und Aufzeichnungen zu gewähren. Das heißt, ihr gegenüber besteht keine Amtsverschwiegenheit. Da es die österreichische Regierung aber mit Transparenz ja bekanntlich nicht so hat, findet sich hier natürlich eine Ausnahme, die wir überschießend finden und ablehnen. Dieses Einsichtsrecht gilt nämlich nicht für Auskünfte und Unterlagen über Personen oder Quellen, wenn das Bekanntwerden der Information die nationale Sicherheit oder die Sicherheit von Menschen gefährden würde, oder wenn überwiegende Interessen ausländischer Sicherheitsbehörden entgegenstehen. Das Kontrollgremium ist dafür da, sicherzustellen, dass die gesetzmäßige Aufgabenerfüllung der Verfassungsbehörden Hand und Fuß hat. Es ist klar, dass die Kommission dafür einen uneingeschränkten Zugang zu allen Unterlagen benötigt. Wenn dieses Einsichtsrecht ohne Einschränkungen nicht gesetzlich verankert wird, dann haben wir die nächste türkis-grüne Mogelpackung. 

5. Neben dem Einsichtsrecht auf Unterlagen und Aufzeichnungen, sollte das Recht der Kontrollkommission auch auf die Datenverarbeitung des Nachrichtendienstes ausgeweitet werden. Das ist ein internationales best-practice um anhand von Mustern in besonders gehäuften Löschungen oder Zugriffen etwaiges Fehlverhalten entdecken zu können. 

6. Berichtspflicht der Kommission: die Kommission muss dem BMI und dem ständigen Unterausschluss jährlich einen Bericht über ihre Aufgabenwahrnehmung vorlegen und kann Empfehlungen aussprechen.  Darüber hinaus sollte dieser Bericht auch Erkenntnisse und Verbesserungsvorschläge zur Direktion für Staatsschutz und Nachrichtendienst (DSN) enthalten. Dieser Bericht sollte öffentlich sein und die Kontrollkommission sollte auch Auskunft dazu geben sollen, ob ihre Empfehlungen auch befolgt werden. 

Wir bedauern es sehr, dass die Regierung es nicht geschafft hat, eine tatsächliche Trennung zwischen Nachrichtendienst und Staatsschutz herbeizuführen. Solange diese Trennung nicht durchgesetzt ist, wird Österreich nicht in der Lage sein das Vertrauen von Nachrichtendiensten am internationalen Parkett wieder für sich zu gewinnen. 

Der Entwurf ist viel mehr ein Freibrief für verfassungsgefährdende Angriffe. Das „Kontroll“-Gremium kann laut dem Entwurf überhaupt nichts kontrollieren, weder zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit des nachrichtendienstlichen Handelns, noch zur Steigerung der Sicherheitsvorsorge oder der Qualität der Arbeit durch die Behörde. 

Es braucht dringend noch maßgebliche Verbesserungen in dem vorliegenden Entwurf, sonst haben wir die nächste Schönfärberei mit der sich die Regierung fein brüstet,  aber keine vertrauenswürdige Behörde.

Zur gesamten juristischen Stellungnahme